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郑永年:粤港澳大湾区与中国的未来
作者:   发布日期:2018-08-22 08:23:30   查看次数:145 次
摘 要:

 

 
                                      郑永年:粤港澳大湾区与中国的未来
 
一、大湾区是什么?
今年是中国改革开放40周年纪念。我们可以把这40年称为“当代中国”。如果这样,当代中国的开放就是从广东开始的,就是从沿海经济开放特区开始的。在众多的沿海开放特区中,深圳是典型的代表。这是一个从一个小渔村到世界大都市的成功故事。40年前,没有任何人会想到“北上广”三大一线城市会演变成今天的“北上深广”四大城市。
这个成功故事背后也折射出了中国复杂的政治史。从早期“新租借”理论到20世纪90年代的要废除“特区”,开放过程中的多元声音从来就没有间断过。当然,这些不仅仅是来自学者或者政策圈的不同声音,而是反映了不同社会力量的较量。也就是说,一不当心,特区的发展方向就会出问题。在今天尤其如此。中国总体上还是一个比较贫穷的社会,民粹力量的社会基础雄厚,稍加不注意,就很容易逆转事物发展的方向。
我们要从这个背景来看今天的粤港澳大湾区。我们可以至少从两个层面来看问题。
第一,就珠三角本身的发展来说。大湾区可以说是开放4.0版。20世纪80年代的开放可以说是1.0版,90年代初邓小平南方谈话之后珠三角很快成为世界制造业中心,那个时代可以说是2.0版。但把“世界制造中心”改称“世界组装中心”更为科学。2008年世界金融危机之后,广东实行“腾笼换鸟”政策,这之后可以说是3.0版。现在要进入了4.0版了。“腾笼换鸟”的过程很痛苦,但这么几年下来,取得了很大的成就;并且,这一政策也是客观条件所需。
那么,之前从1.0版到3.0版具有怎样的共同特征呢?认识这些特征很重要。认识到这些特征才会意识到4.0版的重要性和必要性。
1. 进步的渐进性。较之其他地区,这个区域一直在进步。尽管进步有时快,有时慢,但没有退步过。进步的速度既取决于内部环境的变化(例如意识形态、领导层变化、劳动生产要素等),也取决于外部环境的变化(例如97-98年亚洲金融危机和2008年世界金融危机)。
2. 经济形态以加工业为主体。从八十年代的“两头在外”到今天,这个形态没有本质性变化。加工业使得珠三角吸收消化了大量的农民工,造就了中国新一波工业化。但从国际经济体系的角度来看,则造成了一个依附性工业体系。顾名思义,加工业就是为他人做加工的。这就是为什么说珠三角是“世界组装中心”更为确切。加工业的发达解释了原创性技术少而又少。即使深圳是今天中国最为发达的创新型城市,但大多创新还是停留在应用层面。应用就是对西方原创性技术的应用。很容易理解,应用就是对原创技术的依附。
3. 附加值较低。加工业主要利用的是中国廉价的劳动力和土地成本。在早期,劳动力和土地成本比较低的时候,产业的附加值比较高。但到现在,很多企业所能够赚取的利润越来越微薄,可持续性成为大问题。
4. 制度现代化不足。经济现代化并没有导致各方面体制的现代化。相反,因为现行体制在很长一段时间里发挥了正面的作用,到现在已经成为经济进一步发展的阻力。确切地说,珠三角的政府比较“亲商”,“亲商”推进经济发展;但“亲商”政府掩盖了政府本身也需要转型这个事实。很多地方政府都有所改革,但没有大的结构性改革。受制于总体大环境,地方层面的进步和更高层级的进步不能配合,结果地方只能半途而废。
5. 从城市化的角度来看,存在着两个特征,即大城市化过度,小城市建设不足;城市化过度,乡村建设不足。这是中国城市化的通病。我觉得,中国城市化的设计者主要是经济学家和工程师。前者看重的是经济效益,而后者论证的则是技术上的可行性。城市越大,经济交易越频繁,GDP就越高。政治人物也往往看重政绩,但忽视了环保、社会公平、社会稳定等问题,发展不可持续。今天,大城市规模越来越难得到控制,中小城市情形恶化。
第二,就大湾区的发展来说,今天已经进入3.0版。香港97年回归祖国,澳门99年回归祖国,大湾区成功进入“一国两制”的1.0版。但回归并非“回归”的结束,而是“回归”的开始。所说的“回归”就是从英国人和葡萄牙人手中的“回归”,而香港人和澳门人的“回归”则刚刚开始。一回归就出现政治认同问题,并且越演越烈。为了解决围绕着政治认同的一系列问题,大湾区进入了以“更紧密贸易安排”为核心而展开的2.0版,主要是想通过经济利益分配的方法来淡化甚至解决政治认同问题。不过,2.0版在解决了一些问题的同时,产生了更多的问题。在我看来,主要表现在几个方面。
首先,社会分化和收入差异加大。这是全球化时代的普遍现象。但就香港来说,全球化的影响要置于和内地的经济关系来讨论。“更紧密贸易安排”的好处主要流向了少数进入这个“安排”的群体,而大多数人没有得到足够的好处,有些甚至受到负面的影响。同时,内地本身的富人也涌入香港,尽管他们对香港的发展也做出了贡献,但对香港的中产阶级产生了“挤压”效应。双边的这种互动也导致了社会层面人与人之间的摩擦,认同问题更为突出。
其次,双边对等关系。为了尊重香港,北京和香港基本上处于对等谈判状态。但这里所能产生的问题是可以预测的。因为这对关系的高度不对称,香港很难消化来自内地的压力,尽管内地已经非常克制。再者,因为是对等谈判,一到香港,马上就转换成为政治。一旦成为政治,意识形态化不可避免,不但很难推进两者的关系,更恶化着认同问题。
再次,“好意成不了好事”,反而恶化问题。对内地来说,所有这些安排是为了香港的利益,但为什么香港的一些人不接受呢?这导致了对“一国两制”的重新解读。从前,人们一直以为“一国”和“两制”是平衡的,但现在的解读是“一国”优于“两制”,“两制”是“一国”之内的,因此“两制”应当服从“一国”。不过,在原则和理论上厘清两者的关系并不等于在实践上理顺了两者关系,原则和理论很难解决两者关系之间的诸多重大问题。
不管从哪一角度来看,粤港澳大湾区的确立表明“一国两制”现在要进入3.0版了,即大湾区时代。大湾区就是把珠三角的下一步发展和香港、澳门下一步的发展一同来考量。从这个角度来说,我们把大湾区称为“内部版欧盟”。
二、大湾区不仅仅是什么?
珠江三角洲是中国最重要的经济区域,而香港和澳门不仅仅是经济概念,而且也是政治概念,这些都说明了大湾区改革的成本很高,政策不能失败,只能成功,否则就会影响整个国民经济。也就是说,大湾区的改革只能做加法,不能做减法。
如果说大湾区是“内部版欧盟”,那么大湾区具有经济、政治和社会各方面的含义。从这个角度来说,我们要提出“大湾区不仅仅是什么?”的问题。提出这个问题很重要,它会提醒人们在推进大湾区建设的时候,要避免可能出现的差错。
第一,大湾区不仅仅是经济项目。大湾区自然要通过全方位的整合来推进湾区的经济发展,以实现湾区的可持续发展。但如果把湾区仅仅视为一个经济发展项目,那么湾区的整合必然很难实现,最终反过来会制约经济的发展。这些年来,粤港澳三地也一直在努力推进三地的融合,但为什么三地融合非常有限,远远不及由主权国家组成的欧盟?这主要是因为各地政府都局限于一些经济发展项目,而忽视了体制上的整合。在没有体制创新的情况下,经济发展项目很快就会遇到瓶颈的。
第二,大湾区不仅仅是交通上的互联互通。大湾区内部的整合最容易被简单理解成交通设施的互联互通。这种物质意义上的互联互通自然很重要,但更重要的是制度上的互联互通。因为地方政府没有权限来做制度上的互联互通,他们因此只能把重点放在交通意义上的互联互通。但是,如果没有制度上的对接和互联互通,交通意义上的互联互通又能做什么呢?例如港珠澳大桥是典型的交通互联互通,但如果没有欧盟那样的通行制度,谁来使用这座大桥呢?又如港口和航空港之间的互联互通,但如果没有三个关税区之间的对接,如何实现货物自由通行呢?
    第三,大湾区不仅仅是区内11个城市之间的合作,而更是企业、社会之间的合作。大湾区的主体是市场、是企业、是社会。当我们讨论大湾区的合作时,往往想到的是政府之间的合作,而其他方面的合作被视为是次要的。实际上则不然。在大湾区内,真正影响甚至阻碍湾区内合作和整合的便是政府的行政权力。从政府来说,湾区内不仅仅是“一国两制”,而是“一湾十一制”,就是说11个城市都有自己的体制。如果政府成为湾区整合的主体,那么整合和融合可以推进一些,但不会有很大成功的可能,到了一定的阶段就会出现瓶颈。如何克服这种来自行政的阻力呢?要克服来自行政的阻力还是要依靠行政力量,即谁来统筹大湾区的问题。
第四,大湾区不仅仅是特大城市群,而是要分散性城市群,实现均衡发展。不可避免的是大湾区内的各个城市尤其是主要城市包括广州、深圳和香港都会来争抢“老大”的位置。这种现象在“大湾区”概念提出来之后实际上已经在发生。尽管大湾区内各个城市比较优势不同,会形成自然的等级性,但这并不意味着所有资源都要置于这些主要城市。把资源集中在几个主要城市的做法已经导致了无穷的问题,主要是大城市的规模失控,而中小城市则发展不起来,甚至衰落。大湾区既要追求基于比较优势之上的合理劳动分工,又要追求均衡的发展,尤其是社会公平,这样才会实现可持续的发展。
三、大湾区与中国的未来
那么大湾区对中国的未来可以有什么样的贡献呢?如上所说,当代中国改革开放的历史离不开广东。广东人也一直自称是中国改革开放的“排头兵”和“先行者”,并且引以为骄傲。正如40年前,今天内外部环境变化的表明中国又处于一个改革开放的关键时期。广东如何继续扮演“排头兵”和“先行者”的角色呢?广东要做什么才能扮演这个角色?广东如何和香港和澳门一起来扮演这个角色?这些问题都是没有现成的答案,需要人们的探讨。不过,如果从中国所面临的内外环境出发来定位大湾区未来的发展,那么如下四个方面不仅不容忽视,而且应当是人们追求的方向。
第一,一个世界级经济平台。把大湾区建设成为世界级经济大平台,既是湾区内部可持续发展的需要,也是对急剧变化的中国国际环境的回应。
就湾区内部来说,无论是广东本身还是香港和澳门都面临可持续发展的挑战。如前面所说,广东进入开放3.0版以来,尽管取得了一些成绩,但未来发展动力不足。数量型经济增长已经遇到瓶颈,而质量型经济增长模式有待发展。香港和澳门也如此,自回归以来,大多数产业已经转移到珠三角,本地产业结构单一,技术创新既乏力又缺少空间。湾区的融合就是要突破三地现在的瓶颈,把经济提升到一个新的台阶。欧盟的历史表明,整合和融合能够有效促进经济发展。欧盟能够做到,为什么“一国两制”下的大湾区不能做到呢?
就外部环境来说,中国目前面临着越来越严峻的国际经济形势。美国全面实行贸易保护主义和经济民族主义,对中国进行贸易战。尽管贸易战既非中国发动、在很大程度上说也是不可避免的,但中国必须避免中美贸易全面脱钩的情况。原因很简单,中美贸易一脱钩,那么中美关系就很有可能演变成为昔日美苏冷战状态,这对国际政治和中国本身的冲击将是巨大的。在美国不欢迎甚至禁止中国到美国投资的情况下,唯一的方法就是中国通过自己“单边”的开放政策,吸引和留住美国的资本。中国最近宣布的一系列开放举措就反映了这个方向。不过,要实现这个目标,中国需要做很多事情。其中,中国需要构建几个大的经济平台,就如改革开放初期的经济特区。粤港澳大湾区就是这样一个经济平台。平台必须具有强大的吸引力来吸引外资。这既是中国避免和西方发生冷战所需,也是中国的质量型经济发展所需。
第二,一个南方共同市场。建立南方共同市场也是实现内部可持续发展所需。发展既需要来自外部的竞争,更需要来自内部的竞争。中国近年来发展动力不足,一个主要原因就是内部竞争动力不足。在学术界,人们往往把地方政府之间的竞争视为是经济发展的一个重要动力。中国现在已经形成了京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等几个大经济板块。人们也可以把这些经济板块理解成为大经济平台。要实现可持续发展,这些经济板块之间的竞争非常重要。这些板块之间存在着很大的差异,差异化便是进步的动力。很难对这些板块实行统一的经济政策,也不能用行政权力来促成这些板块的一致化。相反,必须强化这些板块之间的竞争。
在中国,往往出现一个奇怪的现象,即没有外来的压力就不会有进步。问题在于我们要等外来的压力吗?外在的压力,就如今天的贸易战,对付不好往往就会演变成灾难。近代以来日本进步的动力表面看来自外力,但实际上是内力。来自外部的压力不可避免,需要理性应付,但创造内部竞争机制更为重要。如果内部失去了竞争,那么进步就会缺失动力。
人们往往担心内部的竞争会导致权力过度分散,从而影响国家的统一。就历史的经验来说,的确是这样。但今天的条件已经不可同日而语了。高度集中的中央制度构架,中央牢牢控制着的人事任命权,便利快速的交通、互联网和社交媒体等等已经赋权中央政府。传统意义上的“分”在今天已经不可能。相反,今天人们应当所担忧的是过度的集中所能导致的地方竞争的缺失。
第三,一个全方面制度现代化的样本。大湾区建设不仅仅是经济发展,更是国家现代化所需。八十年代的人们曾经热衷讨论制度现代化,但后来重心转移到经济发展,久而久之,似乎经济发展取代了制度现代化。不过,在实际层面,国家面临的制度现代化挑战越来越严峻。制度现代化不仅关乎可持续的经济发展,更关乎文明的进步。衡量一个国家崛起的最主要指标就是一套新制度的崛起,经济发展是一个重要的方面,但其本身不能取代制度建设,尤其是新制度的创新。
制度崛起当然不是制度的西方化。近代以来,刻意追求制度西方化的国家没有几个是成功的,大多数都是失败的。成功的都是把自己的文化传统、国情和向西方学习有机结合起来的国家和地区。就制度现代化来说,大湾区最有利于制度创新。这里是“一国两制”,道理很简单,同一制度下不同因素的互动只能产生物理反应,而不同制度下不同因素的互动就会产生化学反应。所谓的制度创新更有可能来自不同制度的互动。香港和澳门回归祖国以来,基本上维持着“一国”和“两制”之间的互动,就是说双方实际上维持在两个较为独立的“单元”。而大湾区内部的整合和融合就不一样了。大湾区就是“一国”之内“两制”的紧密互动,通过互动得到整合和融合。这种互动是化学反应式的,可以导向制度的现代化。
应当强调的是,最近以来因为香港内部的一些变化,尤其是少数港独力量的出现,人们对香港的看法趋向于政治化和意识形态化。不过,就制度现代化而言,香港和澳门远远处于领先地位。这两个地方现代化较之珠三角其他地方先行,并且已经把西方的经验和中国传统文化结合起来了。尽管这两地并非在所有制度领域都是成功的,也有不成功的地方,但总体上说,这两地可供珠三角制度现代化学习的地方仍然有很多。
第四,一个国家统一新模式。除了香港和澳门所面临的进一步整合问题,我们仍然面临着如何实现台湾统一的问题。尽管人们不排除“武力统一”的选项,但这一选项更可能只是对“独立”起到一个阻吓作用,而很难实际使用。如果是使用武力,且不说其他方方面面的影响,对中华民族必然是一个巨大的伤害。
不过,存在着其他很多实现统一的方法,那就是用社会经济的方法。欧盟就是使用社会经济的方法。欧盟出现了问题在于欧盟是由众多的独立主权国家组成的,缺少一个有效的协调者。大湾区则不同,已经同属一个“国家”,存在着一个强有力的协调者。再者,相对于港澳台,中国大陆(内地)是一个巨大的市场,两者之间不是一个对称的关系。不管港澳台如何看待中国大陆,但经济上大中华地区的整合是一个客观的现实。在很大程度上说,港澳台经济已经成为以中国大陆为核心的经济体的内在一部分。这就决定了,大陆可以实行单边开放政策来促成融合和整合。
单边政策有点像今天人们所说的“供给侧改革”,其有效性在于其无需通过和这些地区的双边讨论来决策和实施政策。尽管香港和澳门已经处于“一国”之内,但一旦启动内地和香港、澳门的双边谈判,事情就容易变得政治化。和台湾的情况也类似,早些年“服贸协议”的流产就是双边谈判的产物。而单边开放就是大陆实行单边政策来满足这些地方的需求。单边政策可以涵盖各个方面,包括投资、就业、教育、科研、租房、社会保障等领域。这些领域并非直接的政治领域,但对政治一定会产生影响。等这些领域整合了,政治领域就是“最后的一公里”。再者,无论从哪个指标来衡量,大陆经济体有能力吸收消化单边政策所可能引发的负面效应。
在我个人看来,粤港澳的整合是第一步,第二步是把台湾也包括进来。“一国两制”最先是针对台湾提出来的,是为了解决台湾问题。在实践层面,被先用于解决香港和澳门问题。“一国两制”实施多年,不能说它不成功。确切地说,这个政策很成功。世界上还没有其他国家使用这样的方法来和平地解决国家统一问题。另一方面,我们也必须承认,“一国两制”政策需要与时俱进,根据客观现实的变化而调整。这也就是前面所说的,“一国两制”需要进入3.0版。这个3.0版在香港和澳门成功了,那么就可以进而应用于台湾。实际上,南方共同市场的外延是可以扩大的。台湾的有识之士很多年一直在提倡“两岸共同市场”。以珠三角为核心的南方共同市场很容易扩展到福建,从而把台湾也包括进来。
当然,现实主义地说,即使实现了社会经济方面的整合和融合,台湾的“独立”力量或许仍然会存在。人们可以假定“独立”力量会继续存在,但如果实现了社会经济的整合和融合,那么“独立”者肯定是少数,并不难加以管控。一句话,社会经济方面变成共同体了,政治方面的统一就很容易解决。不管怎样,世界历史上,从古到今,国家统一都是充满暴力和血腥的,并且即使通过暴力完成了国家的统一,也难以避免“独立”力量的再次出现。从这个角度来说,我们有责任和义务探索一条新的国家统一道路。这是一份对人、对社会、对国家、对文明的责任。
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